Da Grande Depressão à Grande Crise Financeira e além – Quase 100 anos de ‘O Governo Econômico do Mundo

Da Grande Depressão à Grande Crise Financeira e além - Quase 100 anos de 'O Governo Econômico do Mundo' Uma jornada de colapsos, caos e canetadas econômicas

Em 1933 e 2009, os políticos reunidos em Londres enfrentaram as duas maiores crises econômicas até então no século XX e XXI, respectivamente. Em 1933, líderes políticos de 66 nações trouxeram percepções radicalmente diferentes das causas da crise e sua solução, e saíram em desordem. O novo presidente americano, Franklin Delano Roosevelt, enviou uma delegação a Londres, que por si só estava dividida por desacordos. Ele ficou em casa e tentou decidir o que fazer.

Em 2009, um grupo menor de 20 nações se reuniu em Londres. O novo presidente dos EUA, Barack Obama – de forma um tanto relutante – viajou para Londres e anunciou que a América assumiria um papel ativo. “Os líderes do Grupo dos 20 têm a responsabilidade de tomar medidas audaciosas, abrangentes e coordenadas que não apenas impulsionem a recuperação, mas também iniciem uma nova era de engajamento econômico para evitar que uma crise como essa aconteça novamente”.

A geopolítica de 2009 deu mais motivos para otimismo do que em 1933, quando Mussolini estava no poder na Itália, Hitler havia se tornado Chanceler da Alemanha recentemente, Stalin havia iniciado uma marcha forçada rumo à industrialização na União Soviética, a China estava em estado de caos e o Japão havia invadido a Manchúria. Em contraste, em 2009, Paul Kennedy – um renomado historiador de relações internacionais – afirmou que “não acredito que alguém esteja ocupado com sentimentos vingativos e pré-guerra militaristas. Certamente não os do G20”.

Ao final da cúpula do G20, Brown e Obama proclamaram sucesso, e o Financial Times previu que “historiadores registrarão a cúpula como o momento em que um mundo em meio a tumultos econômicos e geopolíticos se olhou pela primeira vez no espelho”, ajudando a preservar o multilateralismo e evitando uma corrida desenfreada em direção ao “Armagedom econômico”.

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Em 2022, tal otimismo havia desaparecido. O mundo novamente enfrentava uma crise econômica após a pandemia de 2020 e a invasão da Ucrânia pela Rússia. Sentimentos vingativos mais uma vez ameaçavam a guerra e a capacidade do mundo de responder à crise econômica e à ameaça existencial das mudanças climáticas. Em vez da esperança de um resultado melhor do que em 1933, em 2022 havia o perigo de que as tensões geopolíticas e os problemas econômicos não pudessem ser resolvidos pelas nações do mundo.

Tanto em 1933 quanto em 2009, as nações do mundo se reuniram para perguntar não apenas como evitar uma crise, mas como governar a economia mundial, acima de tudo como equilibrar os interesses nacionais com a cooperação internacional. Durante os séculos XX e XXI, houve dois ciclos completos de governo econômico e um terceiro, no qual ainda estamos vivendo, que ainda está incompleto, com incerteza sobre como será resolvido.

O primeiro ciclo começa com a quebra da ordem econômica que existia antes da Primeira Guerra Mundial, que muitos países tentaram restaurar após 1918. A falha em restabelecer a ordem econômica global após a Primeira Guerra Mundial levou a uma perda de legitimidade e à busca de novas soluções.

Durante a década de 1930, as principais democracias capitalistas liberais perceberam que o interesse nacional exigia cooperação, especialmente em resposta ao desafio dos regimes autoritários. Durante este interregno, novas abordagens para o governo econômico global estavam surgindo, que se cristalizaram durante a Segunda Guerra Mundial. Instituições internacionais estabeleceram regras para a economia global – o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) em Bretton Woods em 1944, a Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO) em 1945 e o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT) em 1947. As novas instituições se tornaram parte de uma batalha ideológica entre visões comunistas e capitalistas da economia.

Embora os países menos desenvolvidos da América Latina e os países recentemente independentes da Ásia e da África fossem membros, eles reclamaram, com razão, que um multilateralismo superficial permitia a sobrevivência de uma economia mundial baseada nos interesses das economias industriais avançadas e ignorava a demanda dos produtores primários por mudanças estruturais na economia mundial. As novas instituições e suas regras não surgiram totalmente formadas na conferência de Bretton Woods em 1944, e houve um processo complexo de adaptação e implementação nos 10 a 15 anos após a guerra.

Durante a década de 1960, houve tensões entre as economias desenvolvidas à medida que o peso econômico relativo dos Estados Unidos diminuía e a Europa e o Japão se recuperavam. Também houve desafios de um Terceiro Mundo ou Sul Global mais assertivo.

A crise começou no início da década de 1970, com a decisão do presidente Richard Nixon em 15 de agosto de 1971 de suspender o sistema de taxas de câmbio de Bretton Woods. As demandas do mundo em desenvolvimento por uma Nova Ordem Econômica Internacional que desse melhores condições aos produtores primários e aos países de baixa renda foram expressas no choque do petróleo de 1973, o que levou a esperanças de justiça distributiva. Enquanto isso, as economias desenvolvidas enfrentavam estagnação econômica e inflação. O abandono final das taxas fixas em 1973 removeu a disciplina monetária e a necessidade de contenção salarial: se um país se tornasse não competitivo, a taxa de câmbio poderia depreciar; se a economia enfrentasse recessão, a política monetária poderia ser flexibilizada. O resultado foi a estagflação: baixo crescimento e inflação.

Potencialmente, o choque de 2007–8 foi uma crise de legitimidade do neoliberalismo, com o poder de reformular a política econômica e criar uma nova estrutura de governo econômica global. Na verdade, a mudança foi mínima e os problemas existentes permaneceram ou até mesmo se intensificaram. A resposta política após 2008 salvou a economia no curto prazo, ao bancar os banqueiros e adotar medidas de austeridade. O resultado foi o aumento da desigualdade e a incapacidade de remover as causas fundamentais das crises, criando problemas políticos e sociais expostos quando a Covid atingiu em 2020. Outra possível resposta – melhor do que se apegar ao neoliberalismo ou recuar para o nacionalismo econômico – seria uma virada para uma política econômica progressista baseada no afastamento da financeirização e da desigualdade para um capitalismo mais inclusivo e justo. A manutenção do status quo ameaça a estabilidade econômica e social.

O impacto da Covid em 2020, a crise energética causada pela invasão da Ucrânia pela Rússia e o desafio das mudanças climáticas devem motivar uma mudança na política econômica. Ao contrário de Bretton Woods, quando dois países – Grã-Bretanha e Estados Unidos – puderam elaborar um plano, o mundo é agora multipolar, com diferentes sistemas políticos. Encontrar uma abordagem comum para os urgentes problemas do bem coletivo do mundo é mais difícil do que nunca. O resultado final deste terceiro ciclo é incerto – mas não há dúvida de que o mundo está em um momento crítico.

O colapso da União Soviética marcou, para alguns comentaristas americanos, o fim da história e o triunfo do capitalismo liberal ocidental – uma ilusão, à medida que o mundo caminhava para um novo conflito geopolítico entre China e Estados Unidos, e com a agressão de uma Rússia ressentida. Questões econômicas eram e continuam sendo vitais para considerações geopolíticas mais amplas. O acordo de Bretton Woods em 1944 concentrou-se em questões monetárias técnicas e deixou questões mais controversas de comércio, commodities e desenvolvimento para outra ocasião.

Por outro lado, a Conferência Monetária e Econômica Mundial de 1933 ou a Agenda de Desenvolvimento de Doha da Organização Mundial do Comércio após 2001 tentaram (e falharam) combinar um grande número de questões controversas. A abordagem mais restrita é mais eficaz, mas pode ser criticada por evitar questões fundamentais de equidade e justiça distributiva, minando assim a legitimidade de qualquer acordo e provocando oposição. Definir a agenda para as negociações, e portanto a ordem de consideração das questões, é vitalmente importante. Os organismos internacionais assumem várias formas e sua governança e regras são contestadas. Eles devem fornecer um fórum intergovernamental para políticos nacionais se reunirem e discutirem questões, como o G20 que se reuniu em Londres em 2009, ou reuniões maiores para discutir as mudanças climáticas, como a reunião da COP26 em Glasgow em 2021?

Grandes encontros muitas vezes produzem declarações de boas intenções sem meios formais de aplicação, embora isso não signifique que sejam inúteis, pois muitas vezes resultam em ação. Por outro lado, instituições “supranacionais” existem separadas dos estados-nação individuais, com secretariados poderosos e regras vinculativas. Mesmo assim, uma coisa é ter regras e outra bem diferente é garantir que haja um compromisso credível com o cumprimento, com penalidades realistas para o fracasso. Os membros de uma organização esperam que todos sigam o espírito, assim como a letra dos acordos, mas cálculos eleitorais às vezes levam um governo a ignorar um acordo internacional, confiante de que ele não pode ser aplicado ou que quaisquer sanções valeriam o preço. O cálculo político também pode levar os políticos a usar organizações internacionais como bode expiatório conveniente para políticas impopulares, solicitando, por exemplo, uma missão do FMI para fornecer cobertura para o que o governo desejava fazer de qualquer maneira. A aplicação pode ser alcançada por meio de assistência financeira, assim como de decisões judiciais. A prestação de assistência do FMI a países enfrentando crises de balanço de pagamentos, ou empréstimos do Banco Mundial a economias em desenvolvimento, vem com condições sobre políticas econômicas, muitas vezes refletindo uma ideologia específica. Os países que não procuram apoio ficam em grande parte isentos de supervisão. Em contraste, o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio não pôde aplicar regras por meio de assistência financeira ou penalidades, e somente com a criação da Organização Mundial do Comércio em 1995 houve um mecanismo legal formal para julgar disputas entre países. A natureza das regras e sua aplicação, portanto, diferem entre instituições e ao longo do tempo.

As instituições internacionais do pós-guerra foram concebidas de maneira um tanto ad hoc, com funções sobrepostas e descoordenadas. O FMI perdeu a maior parte de seu papel na supervisão das taxas de câmbio internacionais desde o início dos anos 1970. Em seguida, começou a entrar no campo do BIRD ao fazer empréstimos. De acordo com uma visão, as duas organizações deveriam ter se fundido nos anos 1970. Da mesma forma, a relação entre o GATT e o FMI nunca foi clara, embora o balanço de pagamentos de um país fosse afetado tanto por restrições comerciais quanto por taxas de câmbio, e os países menos desenvolvidos criticavam ambas as instituições por ignorar explicações estruturais mais amplas das desigualdades entre as economias desenvolvidas e menos desenvolvidas. Em princípio, todos esses órgãos eram agências das Nações Unidas; na prática, eles eram em grande parte independentes e sem coordenação, com tensões entre seus funcionários em Washington (FMI e BIRD), Genebra (GATT/OMC e UNCTAD) e a Assembleia Geral em Nova York. As negociações internacionais às vezes ficavam bloqueadas até que uma resolução fosse alcançada no último minuto, como na Rodada Kennedy de negociações comerciais em 1967, ou as negociações colapsavam em acrimônia e exaustão, como ocorreu com a Rodada Doha de negociações comerciais, que se arrastou de 2001 a 2015.

Excerto do livro “O Governo Econômico do Mundo: 1933 – 2023” de Martin Daunton. Publicado pela Farrar, Straus e Giroux nos Estados Unidos, novembro de 2023. Direitos autorais © 2023 por Martin Daunton. Todos os direitos reservados.